中国地方政府债务问题研究的现实基础——制度变迁、统计方法与重要事实
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摘要
结合已有文献和笔者调研,本文对改革开放以来我国地方政府债务的制度变迁和统计方法进行了系统分析,以此为基础,借助若干典型案例,重点阐述当前我国地方政府债务存在的七方面重要事实。这些事实包括地方政府债务与土地等国有资产的紧密捆绑、地方政府举债过程中的政府信用金融化、地方政府债务融资来源和资金投向等呈现区域异质性、地方政府债务具有多重资源配置作用(金融整合、基建分工和产业布局)、相关政策实施中遭遇道德风险、地方政府举债冲动与举债恐慌并存、地方政府举债的市场约束逐步增强等。上述发现为学术界开展对地方政府债务问题的深入研究提供了现实基础。
Based on the existing literature and the authors' surveys, this paper systematically analyzes the institutional transition and statistical methods of local government debt(LGD) in China, since the reform and opening up. We then focus on seven key facts of China's LGD, using several typical cases. They include the close binding of LGD with state-owned assets like land, the dependence on government credit financialization, regional heterogeneity, the allocation of multiple resources(financial, infrastructure and industrial resources), moral hazard in policy implementation, the coexistence of borrowing impulses and panic, and increasing market constraints in LGD. This paper provides a reality basis for the academic research community to deepen research on issues about LGD.
Based on the existing literature and the authors' surveys, this paper systematically analyzes the institutional transition and statistical methods of local government debt(LGD) in China, since the reform and opening up. We then focus on seven key facts of China's LGD, using several typical cases. They include the close binding of LGD with state-owned assets like land, the dependence on government credit financialization, regional heterogeneity, the allocation of multiple resources(financial, infrastructure and industrial resources), moral hazard in policy implementation, the coexistence of borrowing impulses and panic, and increasing market constraints in LGD. This paper provides a reality basis for the academic research community to deepen research on issues about LGD.
引文
[1]陈思霞,陈志勇.需求回应与地方政府性债务约束机制:经验启示与分析[J].财贸经济,2015(02):16-28.
[2]刁伟涛.中国地方政府债务透明度评估:2014-2015[J].上海财经大学学报,2017(05):80-90.
[3]范剑勇,莫家伟.地方债务、土地市场与地区工业增长[J].经济研究,2014(01):41-55.
[4]龚强,王俊,贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述[J].经济研究,2011(07):144-156.
[5]郭长林,胡永刚,李艳鹤.财政政策扩张、偿债方式与居民消费[J].管理世界,2013(02):64-77.
[6]郭琳,樊丽明.地方政府债务风险分析[J].财政研究,2001(05):64-68.
[7]郭玉清,何杨,李龙.救助预期、公共池激励与地方政府举债融资的大国治理[J].经济研究,2016(03):81-95.
[8]黄春元,毛捷.财政状况与地方债务规模-基于转移支付视角的新发现[J].财贸经济,2015(06):18-31.
[9]胡翠,许召元.对外负债与经济增长[J].经济研究,2011(02):19-30.
[10]胡奕明,顾祎雯.地方政府债务与经济增长-基于审计署2010-2013年地方政府性债务审计结果[J].审计研究,2016(05):104-112.
[11]贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究,2002(02):3-9.
[12]贾康,刘微,张立承,石英华,孙洁.我国地方政府债务风险和对策[J].经济研究参考,2010(14):2-28.
[13]姜子叶,胡育蓉.财政分权、预算软约束与地方政府债务[J].金融研究,2016(02):198-206.
[14]刘尚希.财政风险及其防范研究文集[M].经济科学出版社,2000.
[15]刘尚希,赵全厚,孟艳,封北麟,李成威,张立承.“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试研究[J].经济研究参考,2012(08):3-58.
[16]罗党论,佘国满.地方官员变更与地方债发行[J].经济研究,2015(06):131-146.
[17]马海涛,吕强.我国地方政府债务风险问题研究[J].财贸经济,2004(02):12-17.
[18]马海涛,马金华.解决我国地方政府债务的思路[J].当代财经,2011(07):43-49.
[19]毛捷,黄春元.地方债务、区域差异与经济增长-基于中国地级市数据的验证[J].金融研究,2018(05):1-19.
[20]缪小林,伏润民.我国地方政府性债务风险生成与测度研究-基于西部某省的经验数据[J].财贸经济,2012(01):17-24.
[21]庞保庆,陈硕.央地财政格局下的地方政府债务成因、规模及风险[J].经济社会体制比较,2015(05):45-57.
[22]司海平,刘小鸽,魏建.地方政府债务融资的顺周期性及其理论解释[J].财贸经济,2018(08):21-34.
[23]王永钦,陈映辉,杜巨澜.软预算约束与中国地方政府债务违约风险:来自金融市场的证据[J].经济研究,2016(11):96-109.
[24]杨志勇.地方债启动之配套条件研究[J].地方财政研究,2009(04):4-8.
[25]杨灿明,鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究,2013(11):58-60.
[26]杨十二,李尚蒲.地方政府债务的决定:一个制度解释框架[J].经济体制改革,2013(02):15-19.
[27]于海峰,崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究,2010(6):56-59.
[28]周光亮.财政分权、地方政府投资和产业结构调整-来自中国的经验[J].经济问题,2012(01):24-26.
[29]张莉,年永威,刘京军.土地市场波动与地方债-以城投债为例[J].经济学(季刊),2018,17(03):1103-1126.
[30]Cochrane,J.H.Understanding Policy in the Great Recession:Some Unpleasant Fiscal Arithmetic.European Economic Review,2011,55(1):2-30.
[31]Islam,M.F.&M.S.Hasan.The Macroeconomic Effects of Government Debt on Capital Formation in the United States:An Empirical Investigation.Manchester School,2007,75(5):598-616.
[32]Teles,V.K.&C.C.Mussolini.Public Debt and the Limits of Fiscal Policy to Increase Economic Growth.European Economic Review,2014,66:1-15.
(1)审计署2013年第20号审计公告表明,截至2013年6月底,全国政府性债务总额为30.27万亿元,较2010年和2012年末分别增长73.27%和9.02%;其中,全口径地方政府性债务合计17.89万亿元,较2010年末和2012年末分别增长了66.93%和12.62%。根据财政部发布的《2018年10月地方政府债券发行和债务余额情况》,截至2018年10月末,全国地方政府债务余额18.404万亿元,控制在全国人大批准的限额(20.997万亿元)之内,较2017年底增长约12%。
(1)一个例外是罗党论和佘国满(2015),他们研究了地方官员变更与地方债发行。
(1)具体地,1995年1月1日开始实行的《中华人民共和国预算法》(中华人民共和国主席令第二十一号)规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”;1995年10月1日开始实行的《中华人民共和国担保法》(中华人民共和国主席令第五十号)规定“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”;1996年8月1日开始实行的《贷款通则》(中国人民银行令1996年第2号)规定“借款人不包括地方政府及其部门”。
(2)请见《中华人民共和国土地管理法》(中华人民共和国主席令第八号)第五十四、五十六条。
(3)请见《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)第二(六)、三(五)条。
(4)所谓代建制,是指通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。
(5)1986年8月5日,国务院发布《国务院关于上海市扩大利用外资规模的批复》(国函[1986]94号),批准上海采取自借自还的方式,扩大利用外资,以加强城市基础设施建设,简称“94专项”。为确保该政策成功实施,上海市政府尝试利用经济手段,通过成立专门的经济实体,对“94专项”进行统一的资金筹措、调剂和管理。1987年12月30日,上海久事公司应运而生,取名“94”谐音。
(6)根据财政部网站发布的数据,中央政府承担1.18万亿元,地方政府承担2.82万亿元。
(1)根据《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号),融资平台公司的定义如下:由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。
(2)《中华人民共和国预算法》(2014修正)(中华人民共和国主席令第十二号)。下文统称新《预算法》。
(3)包括国办发[2015]40号、财预[2015]225号、财预[2017]50号、财预[2017]87号、银监发[2017]6号、财金[2018]23号、保监发[2018]6号等。
(4)即城投债,这段时期主要是企业债券,少部分是公司债券、中期票据和短期融资券等。
(1)相关政策如《中国银监会国家发展和改革委员会关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》(银监发[2015]43号)、《财政部关于印发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》(财预[2015]210号)等。
(2)包括《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发[2015]40号)。
(3)2015年、2016年、2017年和2018年,全国人大分别批准全国地方政府债务限额为16万亿元、17.19万亿元、18.82万亿元和21万亿元。
(1)严格遵循举债只能用于公益性资本支出的法律规定,地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应,一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目。
(2)具体政策包括《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]97号)、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预[2018]28号)等。
(3)根据财政部网站发布的数据:2015年,全国共计发行一般债券28606.9亿元、专项债券9743.7亿元;2016年,发行一般债券35339.84亿元、专项债券25118.56亿元;2017年,发行一般债券23619.35亿元、专项债券19961.59亿元;2018年1-10月,累计发行一般债券21643亿元、专项债券18911亿元。
(4)具体政策和文件包括《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发[2018]27号)、《地方政府隐性债务问责办法》、《地方政府债务和隐性债务口径及认定标准》、《地方政府债务统计监测工作方案》和《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》。
(5)地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括:地方国有企事业单位等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形式的政府中长期支出事项债务。
(1)融资平台公司公开发行城投债的规模以其净资产的40%为限额(即净资产为100亿元的平台公司,可公开发行的债券规模存量不能超过40亿元)。
(1)具体包括:根据该市政府批复,对公司B承建棚户区改造项目所缴纳的营业税(现在为增值税)和所得税地方留存部分全部返给公司;同时,公司B享受免缴土地成交价款逾期滞纳金以及城市技术设施综合配套费、人防工程异地建设费等减免或按最低标准收取等优惠。
(1)地方政府综合财力包括一般预算收入、政府性基金收入和转移支付等,它反映了地方政府可综合支配的财政资金总和。
(1)前述国有资产(土地、基础设施和棚户区等)属于资源禀赋。
(1)根据笔者的调研访谈,发现一些实在来不及在2014年12月31日前完成的融资项目,也被要求在此之前完成相关协议的签署,并由融资平台公司向当地财政部门申报,以便纳入存量政府债务。
(1)2017年底,该市政府债务余额累计达到56.86亿元,政府债务率为75.2%。数据来自该县级市2017年度财政决算。
(2)2018年8月,该市面向机关工作人员暂借部分资金用于债务资金周转。具体地,借款金额5万元起步,年利率12.5%,政府代扣代缴利息个人所得税,税后年利率为10%;借款之日起6个月后,债权人可提取本金;筹款时间为10个工作日,即2018年8月13日-24日。
(3)选取“发行利率较当日国债基准利率上浮程度”这一指标,对比19个地区在上交所发债利率情况,发现:2017年地方政府债券的上交所发行平均利率为4.00%,相比于其他市场,各地财政部门共计节省利息支出30.67亿元。相关数据来自上交所内部报告。
(1)数据来自上海证券交易所。
[2]刁伟涛.中国地方政府债务透明度评估:2014-2015[J].上海财经大学学报,2017(05):80-90.
[3]范剑勇,莫家伟.地方债务、土地市场与地区工业增长[J].经济研究,2014(01):41-55.
[4]龚强,王俊,贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述[J].经济研究,2011(07):144-156.
[5]郭长林,胡永刚,李艳鹤.财政政策扩张、偿债方式与居民消费[J].管理世界,2013(02):64-77.
[6]郭琳,樊丽明.地方政府债务风险分析[J].财政研究,2001(05):64-68.
[7]郭玉清,何杨,李龙.救助预期、公共池激励与地方政府举债融资的大国治理[J].经济研究,2016(03):81-95.
[8]黄春元,毛捷.财政状况与地方债务规模-基于转移支付视角的新发现[J].财贸经济,2015(06):18-31.
[9]胡翠,许召元.对外负债与经济增长[J].经济研究,2011(02):19-30.
[10]胡奕明,顾祎雯.地方政府债务与经济增长-基于审计署2010-2013年地方政府性债务审计结果[J].审计研究,2016(05):104-112.
[11]贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究,2002(02):3-9.
[12]贾康,刘微,张立承,石英华,孙洁.我国地方政府债务风险和对策[J].经济研究参考,2010(14):2-28.
[13]姜子叶,胡育蓉.财政分权、预算软约束与地方政府债务[J].金融研究,2016(02):198-206.
[14]刘尚希.财政风险及其防范研究文集[M].经济科学出版社,2000.
[15]刘尚希,赵全厚,孟艳,封北麟,李成威,张立承.“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试研究[J].经济研究参考,2012(08):3-58.
[16]罗党论,佘国满.地方官员变更与地方债发行[J].经济研究,2015(06):131-146.
[17]马海涛,吕强.我国地方政府债务风险问题研究[J].财贸经济,2004(02):12-17.
[18]马海涛,马金华.解决我国地方政府债务的思路[J].当代财经,2011(07):43-49.
[19]毛捷,黄春元.地方债务、区域差异与经济增长-基于中国地级市数据的验证[J].金融研究,2018(05):1-19.
[20]缪小林,伏润民.我国地方政府性债务风险生成与测度研究-基于西部某省的经验数据[J].财贸经济,2012(01):17-24.
[21]庞保庆,陈硕.央地财政格局下的地方政府债务成因、规模及风险[J].经济社会体制比较,2015(05):45-57.
[22]司海平,刘小鸽,魏建.地方政府债务融资的顺周期性及其理论解释[J].财贸经济,2018(08):21-34.
[23]王永钦,陈映辉,杜巨澜.软预算约束与中国地方政府债务违约风险:来自金融市场的证据[J].经济研究,2016(11):96-109.
[24]杨志勇.地方债启动之配套条件研究[J].地方财政研究,2009(04):4-8.
[25]杨灿明,鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究,2013(11):58-60.
[26]杨十二,李尚蒲.地方政府债务的决定:一个制度解释框架[J].经济体制改革,2013(02):15-19.
[27]于海峰,崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究,2010(6):56-59.
[28]周光亮.财政分权、地方政府投资和产业结构调整-来自中国的经验[J].经济问题,2012(01):24-26.
[29]张莉,年永威,刘京军.土地市场波动与地方债-以城投债为例[J].经济学(季刊),2018,17(03):1103-1126.
[30]Cochrane,J.H.Understanding Policy in the Great Recession:Some Unpleasant Fiscal Arithmetic.European Economic Review,2011,55(1):2-30.
[31]Islam,M.F.&M.S.Hasan.The Macroeconomic Effects of Government Debt on Capital Formation in the United States:An Empirical Investigation.Manchester School,2007,75(5):598-616.
[32]Teles,V.K.&C.C.Mussolini.Public Debt and the Limits of Fiscal Policy to Increase Economic Growth.European Economic Review,2014,66:1-15.
(1)审计署2013年第20号审计公告表明,截至2013年6月底,全国政府性债务总额为30.27万亿元,较2010年和2012年末分别增长73.27%和9.02%;其中,全口径地方政府性债务合计17.89万亿元,较2010年末和2012年末分别增长了66.93%和12.62%。根据财政部发布的《2018年10月地方政府债券发行和债务余额情况》,截至2018年10月末,全国地方政府债务余额18.404万亿元,控制在全国人大批准的限额(20.997万亿元)之内,较2017年底增长约12%。
(1)一个例外是罗党论和佘国满(2015),他们研究了地方官员变更与地方债发行。
(1)具体地,1995年1月1日开始实行的《中华人民共和国预算法》(中华人民共和国主席令第二十一号)规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”;1995年10月1日开始实行的《中华人民共和国担保法》(中华人民共和国主席令第五十号)规定“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”;1996年8月1日开始实行的《贷款通则》(中国人民银行令1996年第2号)规定“借款人不包括地方政府及其部门”。
(2)请见《中华人民共和国土地管理法》(中华人民共和国主席令第八号)第五十四、五十六条。
(3)请见《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)第二(六)、三(五)条。
(4)所谓代建制,是指通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。
(5)1986年8月5日,国务院发布《国务院关于上海市扩大利用外资规模的批复》(国函[1986]94号),批准上海采取自借自还的方式,扩大利用外资,以加强城市基础设施建设,简称“94专项”。为确保该政策成功实施,上海市政府尝试利用经济手段,通过成立专门的经济实体,对“94专项”进行统一的资金筹措、调剂和管理。1987年12月30日,上海久事公司应运而生,取名“94”谐音。
(6)根据财政部网站发布的数据,中央政府承担1.18万亿元,地方政府承担2.82万亿元。
(1)根据《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412号),融资平台公司的定义如下:由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。
(2)《中华人民共和国预算法》(2014修正)(中华人民共和国主席令第十二号)。下文统称新《预算法》。
(3)包括国办发[2015]40号、财预[2015]225号、财预[2017]50号、财预[2017]87号、银监发[2017]6号、财金[2018]23号、保监发[2018]6号等。
(4)即城投债,这段时期主要是企业债券,少部分是公司债券、中期票据和短期融资券等。
(1)相关政策如《中国银监会国家发展和改革委员会关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》(银监发[2015]43号)、《财政部关于印发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》(财预[2015]210号)等。
(2)包括《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发[2015]40号)。
(3)2015年、2016年、2017年和2018年,全国人大分别批准全国地方政府债务限额为16万亿元、17.19万亿元、18.82万亿元和21万亿元。
(1)严格遵循举债只能用于公益性资本支出的法律规定,地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应,一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目。
(2)具体政策包括《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]97号)、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预[2018]28号)等。
(3)根据财政部网站发布的数据:2015年,全国共计发行一般债券28606.9亿元、专项债券9743.7亿元;2016年,发行一般债券35339.84亿元、专项债券25118.56亿元;2017年,发行一般债券23619.35亿元、专项债券19961.59亿元;2018年1-10月,累计发行一般债券21643亿元、专项债券18911亿元。
(4)具体政策和文件包括《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发[2018]27号)、《地方政府隐性债务问责办法》、《地方政府债务和隐性债务口径及认定标准》、《地方政府债务统计监测工作方案》和《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》。
(5)地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括:地方国有企事业单位等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形式的政府中长期支出事项债务。
(1)融资平台公司公开发行城投债的规模以其净资产的40%为限额(即净资产为100亿元的平台公司,可公开发行的债券规模存量不能超过40亿元)。
(1)具体包括:根据该市政府批复,对公司B承建棚户区改造项目所缴纳的营业税(现在为增值税)和所得税地方留存部分全部返给公司;同时,公司B享受免缴土地成交价款逾期滞纳金以及城市技术设施综合配套费、人防工程异地建设费等减免或按最低标准收取等优惠。
(1)地方政府综合财力包括一般预算收入、政府性基金收入和转移支付等,它反映了地方政府可综合支配的财政资金总和。
(1)前述国有资产(土地、基础设施和棚户区等)属于资源禀赋。
(1)根据笔者的调研访谈,发现一些实在来不及在2014年12月31日前完成的融资项目,也被要求在此之前完成相关协议的签署,并由融资平台公司向当地财政部门申报,以便纳入存量政府债务。
(1)2017年底,该市政府债务余额累计达到56.86亿元,政府债务率为75.2%。数据来自该县级市2017年度财政决算。
(2)2018年8月,该市面向机关工作人员暂借部分资金用于债务资金周转。具体地,借款金额5万元起步,年利率12.5%,政府代扣代缴利息个人所得税,税后年利率为10%;借款之日起6个月后,债权人可提取本金;筹款时间为10个工作日,即2018年8月13日-24日。
(3)选取“发行利率较当日国债基准利率上浮程度”这一指标,对比19个地区在上交所发债利率情况,发现:2017年地方政府债券的上交所发行平均利率为4.00%,相比于其他市场,各地财政部门共计节省利息支出30.67亿元。相关数据来自上交所内部报告。
(1)数据来自上海证券交易所。