问题与出路:最高人民法院巡回法庭接访职能的初步考察
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摘要
推动"信访中心外移",缓解首都的"进京访"压力,是巡回法庭承担接访职能的主要出发点。从试点的初步情况看,这一目的基本实现。但巡回法庭也激发了大量的信访案件,面临巨大的接访压力,来访接待与案件审理严重失衡。过度接访的现状可能导致巡回法庭沦为最高人民法院派驻地方的"信访办",偏离审判机构的性质,形成"接访为主、审判为辅"的运作格局,造成机构变相臃肿、制度成本升高、强化信访制度的功能变异等后果。长远而言,巡回法庭未必能使"进京访"大幅减少乃至根除。当务之急在于多措并举,大力缓解巡回法庭的接访压力,及时调整巡回法庭的审级定位,实行有限的三审制,将部分信访案件导入司法程序,更多地通过案件审判发挥对下级法院的司法示范作用。同时稳步推进司法体制改革,努力革除司法地方化这一体制性弊端,推动员额法官由中央统管并探索试行员额法官财产公开,提升司法公信力和司法权威,从源头上减少涉诉信访案件。
引文
[1]参见2015年1月最高人民法院审判委员会第1640次会议通过的《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条。
[2]傅郁林:《民事司法制度的功能与结构》,北京大学出版社2006年版,第43页。
[3]根据历年《人民法院年度工作报告》公布的数据,自2008年下发《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》至2015年设立巡回法庭之前,2009年至2014年最高人民法院的受案量和结案数分别为13318/11749件、12086/10626件、11867/10515件、10676/9563件、11016/9716件、11210/9882件。
[4]最高人民法院司改办副主任蒋惠岭曾指出,最高人民法院本部受理的案件中最多的还是刑事案件,特别是死刑复核案件以及刑事申诉案件。参见蒋惠岭:《最高人民法院巡回法庭制度述评》,载《中国审判》2015年第1期。
[5]纵博:《最高人民法院巡回法庭的设立背景、功能与设计构想》,载《法律科学》2015年第2期。
[6]侯猛:《进京接访的政法调控》,载《法学》2011年第2期。
[7]谢绮珊:《最高法院法官今后到地方轮流办案》,载《广州日报》2014年11月16日第A6版。
[8]傅郁林:《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》,载《中国法律评论》2014年第4期。
[9]实证研究指出,涉诉信访案件进京上访起初的主要目的地,并不是或主要不是到最高法院上访,而是要到中共中央上访。参见侯猛:《最高法院访民的心态与表达》,载《中外法学》2011年第3期。
[10]左卫民、何永军:《政法传统与司法理性---以最高法院信访制度为中心的研究》,载《四川大学学报》(哲学社会科学版)2005年第1期。
[11]吴华钦:《从信访的三次高峰看信访制度的法治化改革》,载《法学评论》2015年第2期。
[12]同前引[10]。
[13]侯猛:《最高人民法院巡回法庭:何去何从》,载《北大法律评论》2015年第1辑。
[14]刘贵祥、胡云腾:《巡回法庭:司法改革的“排头兵”---专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长》,载《中国法律评论》2015年第1期。
[15]马学玲:《最高法院刘贵祥:巡回法庭有效缓解信访压力》,载中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2016/03-10/7790935.shtml,2017年9月10日访问。
[16]相关报道可参见李亚坤:《最高法第一巡回法庭开门首日来访爆棚》,载《南方都市报》2015年2月3日;王纳:《最高法第一巡回法庭今首审》,载《广州日报》2015年3月2日;徐隽:《3个多月受理案件206件》,载《人民日报》2015年5月29日。
[17]2017年3月5日《人民法院报》第4版对巡回法庭的有关情况进行了专版通报。截至2017年2月底,仅运行三个月的第三巡回法庭共接待来访3440人次,平均每日接访108人次;第四巡回法庭登记来访案件1983件;第五巡回法庭共接待来访群众4857人次;第六巡回法庭共登记来访1472人次。需要注意的是,接待来访和登记来访是接访工作流程中前后相继的两个环节,有的巡回法庭仅通报了登记的数量,实际接待的人数必然更多。
[18]邢世伟:《最高人民法院巡回法庭信访量大幅下降》,载《新京报》2016年2月2日,第A15版。
[19]葛晓阳:《最高法巡回法庭实实在在搞改革》,载《法制日报》2016年2月4日,第3版。
[20]陈小康:《家门口的最高人民法院》,载《人民法院报》2017年1月12日,第01版。
[21]方乐:《最高人民法院巡回法庭的运行机制---以审判权的内部运行为中心的考察》,载《法学》2017年第3期。
[22]同前引[13]。
[23]耿协阳:《论人民法院提升司法信任度的基本路径》,载《法律适用》2017年第15期。
[24]2015年5月1日至2017年3月,全国法院登记立案数量超过3100万件,同比上升33.92%。参见罗书臻:《最高法院通报立案登记制改革两周年情况》,载《人民法院报》2017年5月19日,第01版。
[25]效力位阶最高的是2004年国务院颁布的《信访条例》这一行政法规,但其规范的对象为各级人民政府。
[26]胡云腾:《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》,载《金陵法律评论》2015年秋季卷。
[27]何婧:《改革“试验田”开局之年成果丰硕---最高人民法院巡回法庭成立一周年记》,载《人民法院报》2016年2月3日,第01版。
[28]同前引[14]。
[29]刘贵祥曾对媒体坦言:“深圳的物价这么贵,坦率地说我们现在一分钱补助都没有,完全拿北京的工资,连基本的同城同酬都没有。”参见刘长:《探索未来法院的样子,巡回法庭来了》,载《南方周末》2015年3月20日。
[30]孙军工:《关于最高人民法院巡回法庭有关情况的新闻发布稿》,载最高人民法院网,http://www.court.gov.cn/xunhui1/xiangqing-13539.html,2017年9月10日访问。
[31]同前引[21]。
[32]如第一巡回法庭拟招聘共计25人,第二巡回法庭3人,第三巡回法庭22人(实际招聘27人),新近设立的第四巡回法庭一次性招聘人数高达55名,第六巡回法庭为48名。数据来源于最高人民法院官方网站及部分巡回法庭公众号。
[33]季卫东:《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第209页。
[34]秦汉:《宪法视域下巡回法庭的“去地方化”功能》,载《政治与法律》2017年第3期。
[35]同前引[13]。
[36]数据来源于最高人民法院审管办副巡视员韩伟2017年7月31日在新闻发布会上的介绍,参见《上半年最高法本部受理进京上访数量同比减少17.5%》,载中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2017/07-31/8292059.shtml,2017年9月10日访问。
[37]同前引[21]。
[38]沈德咏:《部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理》,载《人民日报》2009年8月19日。
[39]徐昕、黄艳好、汪小棠:《中国司法改革年度报告(2014)》,载《政法论坛》2015年第3期。
[40]徐艳阳:《涉诉信访问题研究---以制度博弈为视角》,人民日报出版社2013年版,第87页。
[41]从理论上讲,司法公开的范围不应只局限于庭审公开、裁判文书公开、案件流程公开、司法信息数据公开等,也应包括行使司法权主体的财产状况的公开,这方面似乎还缺乏相关的研究。
[42]习近平总书记在2014年1月召开的中央政法工作会议上指出,“要以最坚决的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象,坚决清除害群之马”。作为最高人民法院“优中选优”的巡回法官应当有担当、有勇气率先公开财产。这或许会成为树立民众对司法的信仰、对法院的信心、对法官的信任的一个决定性突破口。
[43]有媒体做过一项有关司法腐败的调查,在200人的样本中,各级法院原院长、副院长分别是41人、43人,共占样本总数的42%。参见杨雄:《法官腐败报告:院长成腐败高发人群》,载《财经》2015年第5期。
[44]张卫平:《司法改革:分析与展开》,法律出版社2003年版,第55页。
[45]胡帅:《涉诉信访工作重心下移问题研究》,载《人民司法》2011年第17期。
[46]葛洪义:《关于司法改革的几点认识》,载《法制与社会发展》2014年第6期。
[47]选择省级统管改革的路径,是由于我国有3500多个法院,近20万法官,人财物全部由中央统管存在操作上的难度。参见何帆:《夯实依法独立公正行使审判权的制度基础》,载《人民法院报》2013年11月17日,第01版。
[48]同前引[5]。
[49]同前引[26]。
[2]傅郁林:《民事司法制度的功能与结构》,北京大学出版社2006年版,第43页。
[3]根据历年《人民法院年度工作报告》公布的数据,自2008年下发《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》至2015年设立巡回法庭之前,2009年至2014年最高人民法院的受案量和结案数分别为13318/11749件、12086/10626件、11867/10515件、10676/9563件、11016/9716件、11210/9882件。
[4]最高人民法院司改办副主任蒋惠岭曾指出,最高人民法院本部受理的案件中最多的还是刑事案件,特别是死刑复核案件以及刑事申诉案件。参见蒋惠岭:《最高人民法院巡回法庭制度述评》,载《中国审判》2015年第1期。
[5]纵博:《最高人民法院巡回法庭的设立背景、功能与设计构想》,载《法律科学》2015年第2期。
[6]侯猛:《进京接访的政法调控》,载《法学》2011年第2期。
[7]谢绮珊:《最高法院法官今后到地方轮流办案》,载《广州日报》2014年11月16日第A6版。
[8]傅郁林:《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》,载《中国法律评论》2014年第4期。
[9]实证研究指出,涉诉信访案件进京上访起初的主要目的地,并不是或主要不是到最高法院上访,而是要到中共中央上访。参见侯猛:《最高法院访民的心态与表达》,载《中外法学》2011年第3期。
[10]左卫民、何永军:《政法传统与司法理性---以最高法院信访制度为中心的研究》,载《四川大学学报》(哲学社会科学版)2005年第1期。
[11]吴华钦:《从信访的三次高峰看信访制度的法治化改革》,载《法学评论》2015年第2期。
[12]同前引[10]。
[13]侯猛:《最高人民法院巡回法庭:何去何从》,载《北大法律评论》2015年第1辑。
[14]刘贵祥、胡云腾:《巡回法庭:司法改革的“排头兵”---专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长》,载《中国法律评论》2015年第1期。
[15]马学玲:《最高法院刘贵祥:巡回法庭有效缓解信访压力》,载中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2016/03-10/7790935.shtml,2017年9月10日访问。
[16]相关报道可参见李亚坤:《最高法第一巡回法庭开门首日来访爆棚》,载《南方都市报》2015年2月3日;王纳:《最高法第一巡回法庭今首审》,载《广州日报》2015年3月2日;徐隽:《3个多月受理案件206件》,载《人民日报》2015年5月29日。
[17]2017年3月5日《人民法院报》第4版对巡回法庭的有关情况进行了专版通报。截至2017年2月底,仅运行三个月的第三巡回法庭共接待来访3440人次,平均每日接访108人次;第四巡回法庭登记来访案件1983件;第五巡回法庭共接待来访群众4857人次;第六巡回法庭共登记来访1472人次。需要注意的是,接待来访和登记来访是接访工作流程中前后相继的两个环节,有的巡回法庭仅通报了登记的数量,实际接待的人数必然更多。
[18]邢世伟:《最高人民法院巡回法庭信访量大幅下降》,载《新京报》2016年2月2日,第A15版。
[19]葛晓阳:《最高法巡回法庭实实在在搞改革》,载《法制日报》2016年2月4日,第3版。
[20]陈小康:《家门口的最高人民法院》,载《人民法院报》2017年1月12日,第01版。
[21]方乐:《最高人民法院巡回法庭的运行机制---以审判权的内部运行为中心的考察》,载《法学》2017年第3期。
[22]同前引[13]。
[23]耿协阳:《论人民法院提升司法信任度的基本路径》,载《法律适用》2017年第15期。
[24]2015年5月1日至2017年3月,全国法院登记立案数量超过3100万件,同比上升33.92%。参见罗书臻:《最高法院通报立案登记制改革两周年情况》,载《人民法院报》2017年5月19日,第01版。
[25]效力位阶最高的是2004年国务院颁布的《信访条例》这一行政法规,但其规范的对象为各级人民政府。
[26]胡云腾:《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》,载《金陵法律评论》2015年秋季卷。
[27]何婧:《改革“试验田”开局之年成果丰硕---最高人民法院巡回法庭成立一周年记》,载《人民法院报》2016年2月3日,第01版。
[28]同前引[14]。
[29]刘贵祥曾对媒体坦言:“深圳的物价这么贵,坦率地说我们现在一分钱补助都没有,完全拿北京的工资,连基本的同城同酬都没有。”参见刘长:《探索未来法院的样子,巡回法庭来了》,载《南方周末》2015年3月20日。
[30]孙军工:《关于最高人民法院巡回法庭有关情况的新闻发布稿》,载最高人民法院网,http://www.court.gov.cn/xunhui1/xiangqing-13539.html,2017年9月10日访问。
[31]同前引[21]。
[32]如第一巡回法庭拟招聘共计25人,第二巡回法庭3人,第三巡回法庭22人(实际招聘27人),新近设立的第四巡回法庭一次性招聘人数高达55名,第六巡回法庭为48名。数据来源于最高人民法院官方网站及部分巡回法庭公众号。
[33]季卫东:《大变局下的中国法治》,北京大学出版社2013年版,第209页。
[34]秦汉:《宪法视域下巡回法庭的“去地方化”功能》,载《政治与法律》2017年第3期。
[35]同前引[13]。
[36]数据来源于最高人民法院审管办副巡视员韩伟2017年7月31日在新闻发布会上的介绍,参见《上半年最高法本部受理进京上访数量同比减少17.5%》,载中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2017/07-31/8292059.shtml,2017年9月10日访问。
[37]同前引[21]。
[38]沈德咏:《部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理》,载《人民日报》2009年8月19日。
[39]徐昕、黄艳好、汪小棠:《中国司法改革年度报告(2014)》,载《政法论坛》2015年第3期。
[40]徐艳阳:《涉诉信访问题研究---以制度博弈为视角》,人民日报出版社2013年版,第87页。
[41]从理论上讲,司法公开的范围不应只局限于庭审公开、裁判文书公开、案件流程公开、司法信息数据公开等,也应包括行使司法权主体的财产状况的公开,这方面似乎还缺乏相关的研究。
[42]习近平总书记在2014年1月召开的中央政法工作会议上指出,“要以最坚决的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象,坚决清除害群之马”。作为最高人民法院“优中选优”的巡回法官应当有担当、有勇气率先公开财产。这或许会成为树立民众对司法的信仰、对法院的信心、对法官的信任的一个决定性突破口。
[43]有媒体做过一项有关司法腐败的调查,在200人的样本中,各级法院原院长、副院长分别是41人、43人,共占样本总数的42%。参见杨雄:《法官腐败报告:院长成腐败高发人群》,载《财经》2015年第5期。
[44]张卫平:《司法改革:分析与展开》,法律出版社2003年版,第55页。
[45]胡帅:《涉诉信访工作重心下移问题研究》,载《人民司法》2011年第17期。
[46]葛洪义:《关于司法改革的几点认识》,载《法制与社会发展》2014年第6期。
[47]选择省级统管改革的路径,是由于我国有3500多个法院,近20万法官,人财物全部由中央统管存在操作上的难度。参见何帆:《夯实依法独立公正行使审判权的制度基础》,载《人民法院报》2013年11月17日,第01版。
[48]同前引[5]。
[49]同前引[26]。