摘要
流行的债务观有两个缺点：一是把地方债狭义地理解为政府的政策工具：二是地方债的风险对策局限在债务本身或者财税的范围内。在国家治理现代化的背景下,笔者尝试从地方治理的视角提炼出一个分析地方债风险的新思路,并尝试提出防范化解我国地方债风险的新对策。
本文的主线如下：在介绍地方债、地方治理概念和理论的基础上,笔者从地方治理的视角提出了一个新的债务观、分析地方债风险的新思路。在这个思路下,本文比较分析了国外的地方债问题,剖析了我国的地方债现状,最后给出了控制我国地方债风险的对策。在思考研究这些问题的过程中,笔者阐述了以下基本观点：
1.在市政融资的理论基础方面,代际公平理论分为经济学的视角和社会学的视角。分期付款理论是经济学家从成本收益对等的原则提出的,是一个经济学概念；而正义储存原则是社会学家从人类文明的角度提出的,是一个社会学的概念。主流文献在研究地方融资问题时,都是片面的强调代际经济效率,而忽略了社会文明。
2.地方治理的视角就是从地方政府与社会、公民关系的框架下考察地方政府的债务问题。地方债的产生、地方债的风险、地方债风险的化解等问题都要从政府、市场、社会等主体间关系的角度去思考。在这个视角下,经济政策和常规化的赤字政策只是地方政府债务产生的直接原因,真正的根源是地方政府和其它主体之间的关系,地方债是中央政府、地方政府、居民、市场博弈的结果,后者解释了各个主体为什么选择了地方赤字。通过分析国情,笔者认为,我国地方债的本质是地方政府的角色冲突。
3.地方债是风险权衡的结果,地方债的产生意味着整体风险的改进,即公共风险得到抑制。地方债不仅具有功能属性,还具有价值属性,是利益分配的载体。地方债务观是社会价值观的一个部分。
4.在地方债和地方治理的关系方面,地方债不仅仅是地方治理的工具,还是地方治理的对象、结果、延伸。地方债既可以替代改革,阻碍改革,也可以成为改革的工具。从单向的关系到系统的思维有助于我们分析地方债风险产生的真实原因。地方债的风险取决于地方债在地方治理中的功能。
5.地方治理规则的变化和地方债务规则的变化应当是同步的,没有地方公共管理的全面改革,地方债务规则肯定会失效；没有债务规则的约束,地方治理也会失灵。进一步分析,每一种地方治理模式都会产生地方债的风险,在不同的模式下面,地方政府的负债方式是不一样的,也因此需要不同的债务规则。
为此,笔者的建议,首先,需要完善地方治理规则。包括以公共风险为导向建立地方治理规则、理顺政府间关系、推进社群自治自管、推进多中心合作治理。其次,需要建立契合于地方治理规则的债务规则。包括渐进性的债务缩减计划和地方治理改革相结合,建立适应新治理模式的债务会计和债务预算、地方举债模式,在地方政府和居民间关系的维度下推进债务治理。
On the transition of china's reform,constracting the local governance is very important.On the process, the local debt and the local governance likes the twins.So, how to understand the relationship between them and extract the rules using each other as a frame of reference has the academic value and practical significance.Of course, each of the extracting is just a perspective on the reality, though is very important.
The development of the local institution seems like the mountain-climbing, the climber or the the local residents can see more scenery from the valley to the top with the new risk.On the transition of the local governance with the abandon of the traditional security network, we will face more risks if we don't construct the newnetwork.I want to underline the following two points here:first, all the new institutions just play a role in a certain range with the possibility of the worst cases; second, we should avoid the ideologicalization of the governance innovative, treating the latest as advanced, which will leads to the breakage of the local government' behavior.
On the transition of the local governance with the abandon of the traditional security network, we will face more risks if we don't construct the newnetwork.I want to underline the following two points here:first, all the new institutions just play a role in a certain range with the possibility of the worst cases; second, we should avoid the ideologicalization of the governance innovative, treating the latest as advanced, which will leads to the breakage of the local government' behavior.
The theme of the article are as following questions:the stress of the local debt risk on the local governance; in the new form of the governance, the local government will face which debt risks? how the governance role will respond to it? what is the ought to be state of the debt rules? To these questions, the article has the following conclusions:1.on the one hand, the local public finance is the thread of the local public field, the local public debt reflect the sustainability and the trend of the localgovernance structure; on the other hand, local governance is the origin of the local public debt.2.the article adhere to the frame of actor—mode—tool, on the awake to the popular losing sight of the tool perspective.3.in the different mode of local governance, the way of liability behavior is different, which need different debt rules to supervise it.4.on the transition of the local governance, the origin of the local public debt has the continuity, from the exacerbation of the government' dual identity to the rising of the local liberal individualism.5.the transition of the local governance and the formation of the debt rules should be Synchronous, each of them will fail without the opposite support.
引文
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[27] 参见腾讯财经Ilttp://finance.qq.com/a/20140310/019132.htm
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[79]应该说,地方居民的这种特点和传统的“礼”文化是联系在一起的。孟德斯鸠认为,一方面,中国的“礼”包含了宗教、法律、风俗和仪表诸方面的“规定”,既可以看作“道德”(m o r a 1 e),也可以说是“美德”(v e r t u);但另一方面,严格来说,“礼”既非君主政体中明确规定公民权利的
“法”,也不是共和政体中推动政治的“美德”
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[84] 1999年7月8日,日本国会通过了《有关推动地方分权相关法律建设的法律》,简称为《地方分权一览法》,2000年4月开始实施。该法对《地方自治法》进行了调整。为建立中央政府与地方公共团体之间对等、协作的新关系,调整了机关委任事务制度,将地方公共团体的事务内容重新调整为“自治事务“和“法定委托事务”。自此,中央委任制度开始法治化和制度化。
[85] 中编办赴日本考察团：《日本行政改革的最新走向》,载《中国机构》,2001年第3期
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[97] 小奥图尔试图将联邦主义与府际关系加以严格的区分。他认为应当将“联邦政府与州政府及州政府彼此之间的关系”称为“联邦关系”,而将“所有拥有不同程度的权威和管辖自治权的政府部门之间建立的系列金融、政治和行政关系”称为“政府间关系”。
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