地方政府职能转变的制度红利及其生成机制——以行政审批流程为中介变量
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摘要
加快政府职能转变是全面深化改革的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。政府职能转变能够充分调动各方资源,完善政府自身建设、减少市场交易成本、促进社会组织发展,形成政府职能转变的制度红利,进而优化政府的治理体系并提升政府的治理能力。运用系统化、定量化工具探索政府职能转变制度红利的理论框架、实现效果和生成机制,对于降低市场风险、提升变革成功率等具有重要意义。本文在分析欧盟通用评估框架(CAF)背景、内涵及中国适用性基础上,提出基于CAF的地方政府职能转变的制度红利及其生成机制分析框架,进而编制了具有较高效度、信度水平的测量问卷。我国地方政府职能转变制度红利总体处于中等偏上水平,东部地区表现更好,中、西部地区相对落后。结构方程模型探索各因素对制度红利生成的作用机理表明:(1)领导力是持续释放地方政府职能转变制度红利的决定性因素;(2)行政审批流程更多影响着政府与市场、社会的关系;(3)公民参与在释放地方政府职能转变制度红利方面作用明显;(4)与地方政府职能转变相关的保障性资源的绝大部分影响力必须通过行政审批流程等配套措施实现;(5)政府与市场、政府与社会关系的改善,能够显著提升政府自身运行的经济性、效果性、效率性和公正性。进一步释放制度红利的方向包括完善面向职能转变的领导力提升机制、深化行政审批制度一体化标准化改革、强化社会治理过程中的公民参与力度、构建流程为中心的职能转变保障体系等。
引文
(1)Arnstein S.R.,1969,“A Ladder of Citizen Participation”,Journal of the American Institute of Planners,35(4),pp.216~224.
(2)Bacala M.&Bibu N.,2013,“Considerations Regarding the Application of Management Tools in Public Institutions-CAF(Common Assessment Framework)in a Romanian Regional Context”,Revista De Management Comparat International,14(5),pp.746~754.
(3)Baraldi S.B.,2014,“Evaluating Results of Public Sector Reforms in Rechtsstaat Countries:The Role of Context and Processes in the Reform of the Italian and French Cultural Heritage System”,International Public Management Journal,17(3),pp.411~432.
(4)Borman W.C.&Motowidlo S.J.,1997,“Task Performance and Contextual Performance:The Meaning for Personnel Selection Research”,Human Performance,10(2),pp.99~109.
(5)Bugdol M.&Jarzebinski M.,2010,“The Possibilities of Applying the Common Assessment Framework Model in Service Quality Improvement”,Organizaciju Vadyba:Sisteminiai Tyrimai,(55),pp.41~53.
(6)Engel C.,2002,“Common Assessment Framework:The State of Affairs”,EIPA Scope,(1),pp.35~39.
(7)European CAF Resource Centre,2013,“CAF 2013:The Common Assessment Framework(CAF)Improving Public Organisations through Self-Assessment”.
(8)Goleman D.,Boyatzis R.,Mckee A.,2002,Primal Leadership:Realizing the Power of Emotional Intelligence,Harvard Business Press,Boston.
(9)Gollan P.J.,2005,“High Involvement Management and Human Resource Sustainability:The Challenges and Opportunities”,Asia Pacific Journal of Human Resources,43(1),pp.18~33.
(10)Greenwood R.&Hinings C.R.,1996,“Understanding Radical Organizational Change:Bringing Together the Old and the New Institutionalism”,Academy of Management Review,21(4),pp.1022~1054.
(11)Higgs M.,2003,“How Can We Make Sense of Leadership in the 21st Century?”,Leadership&Organization Development Journal,24(5),pp.273~284.
(12)Higgs M.&Rowland D.,2001,“Developing Change Leaders:Assessing the Impact of a Development Programme”,Journal of Change Management,2(1),pp.47~64.
(13)Ingraham P.W.&Donahue A.K.,2000,“Dissecting the Black Box Revisited:Characterizing Government Management Capacity”,Heinrich C.J.&Lynn Jr.L.E.,Government and Performance:New Perspectives,Georgetown University Press,Washington D.C.,pp.292~319.
(14)Ireland R.D.&Hitt M.A.,1999,“Achieving and Maintaining Strategic Competitiveness in the 21st Century:The Role of Strategic Leadership”,The Academy of Management Executive,13(1),pp.43~57.
(15)Kotter J.P.,1996,Leading Change,Harvard Business Press,Boston.
(16)Kotter J.P.,1999,John P.Kotter on What Leaders Really Do,Harvard Business Press,Boston,MA.
(17)Newbert S.L.,2008,“Value,Rareness,Competitive Advantage and Performance:A Conceptual-level Empirical Investigation of the Resource-based View of the Firm”,Strategic Management Journal,29(7),pp.745~768.
(18)Nutt P.C.&Backoff R.W.,1997,“Facilitating Transformational Change”,The Journal of Applied Behavioral Science,33(4),pp.490~508.
(19)Paauwe J.&Richardson R.,1997,“Strategic Human Resource Management and Performance:An Introduction”,The International Journal of Human Resource Management,8(3),pp.257~262.
(20)Wright P.L.,Kroll M.J.,Parnell J.A.,1998,Strategic Management:Concepts and Cases,Prentice Hall,New Jersey.
(21)毕新华、王磊、曹越:《信息化领导力对信息技术参与服务创新影响机理的实证研究》,《情报科学》,2015年第4期。
(22)陈天祥、李倩婷:《从行政审批制度改革变迁透视中国政府职能转变--基于1999~2014年的数据分析》,《中山大学学报(社会科学版)》,2015年第2期。
(23)陈小平、肖鸣政:《公共部门局处级领导领导力模型构建与开发实证研究》,《领导科学》,2011年第24期。
(24)陈尧:《西方参与式民主:理论逻辑与限度》,《政治学研究》,2014年第3期。
(25)洪银兴、曹勇:《经济体制转轨时期的地方政府功能》,《经济研究》,1996年第5期。
(26)胡宁生:《国家治理现代化:政府、市场和社会新型协同互动》,《南京社会科学》,2014年第1期。
(27)黄晓东、黄小钫:《地方政府创新与中国政治发展--以中国地方政府创新奖入围项目为分析对象(2000~2010年)》,《中共杭州市委党校学报》,2011年第2期。
(28)霍海燕:《中国公民社会影响政策过程的变量分析》,《郑州大学学报(哲学社会科学版)》,2011年第1期。
(29)贾俊雪、郭庆旺、宁静:《财政分权、政府治理结构与县级财政解困》,《管理世界》,2011年第1期。
(30)寇军、赵泽洪:《基于提升领导力背景下的行政组织文化建设》,《重庆理工大学学报(社会科学版)》,2010年第4期。
(31)郎友兴、喻冬琪:《公民参与能否带来治理绩效?--以温岭市为例》,《中共浙江省委党校学报》,2014年第6期。
(32)劳伦斯·克雷曼:《人力资源管理:获取竞争优势的工具》,机械工业出版社,1999年。
(33)李瑛、杜逢明:《通用评估框架的价值理念--基于组织学角度的分析》,《兰州学刊》,2010年第1期。
(34)刘佳、马亮、吴建南:《省直管县改革与县级政府财政解困--基于6省面板数据的实证研究》,《公共管理学报》,2011年第3期。
(35)刘旭涛、纵向东:《欧盟国家公共部门通用评估框架评介》,《国家行政学院学报》,2005年第6期。
(36)孟天广、杨明:《转型期中国县级政府的客观治理绩效与政治信任--从“经济增长合法性”到“公共产品合法性”》,《经济社会体制比较》,2012年第4期。
(37)孙迎春:《欧洲通用绩效评估框架的发展及启示》,《国家行政学院学报》,2006年第6期。
(38)汤摇梅、卜摇凡:《论现代国家治理体系中的政府权力配置与运作》,《探索》,2014年第1期。
(39)唐兴军、齐卫平:《治理现代化中的政府职能转变:价值取向与现实路径》,《社会主义研究》,2014年第3期。
(40)万如意:《对中国政府职能转变的定量观测--以财政支出结构为视角》,《现代经济探讨》,2011年第2期。
(41)汪智汉、宋世明:《我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择》,《中国行政管理》,2013年第6期。
(42)王飞绒、陈文兵:《领导风格与企业创新绩效关系的实证研究--基于组织学习的中介作用》,《科学学研究》,2012年第6期。
(43)王琦玮、马亮、吴建南:《中国地方政府绩效评估工具的现状与未来--基于德尔菲法的研究》,《情报杂志》,2009年第10期。
(44)吴建南、陈妮:《探索政府管理的“黑箱”:管理能力对政府绩效的影响分析》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》,2006年第2期。
(45)吴明隆:《结构方程模型--AMOS的操作与应用(第2版)》,重庆大学出版社,2010年。
(46)熊小平、傅小随、龚家瑞:《公共服务卓越绩效体系:行政管理痼疾的系统性治疗方案--对深圳市龙岗区政府整体性导入CAF的理论解析》,《中国行政管理》,2011年第2期。
(47)徐碧琳:《网络组织核心企业领导力与网络组织效率关系研究》,《经济与管理研究》,2011年第1期。
(48)燕继荣:《变化中的中国政府治理》,《经济社会体制比较》,2011年第6期。
(49)余玮、张思复、贺茫、段鹰:《企业流程运行效率相关因素分析》,《重庆大学学报(自然科学版)》,2003年第1期。
(50)约翰·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,中国人民大学出版社,2005年。
(51)张劲松、朱勃勃:《流程再造:地方服务型政府构建的路径》,《领导科学》,2013年第8期。
(52)张婧、段艳玲:《市场导向组织变革的动力机制研究》,《科研管理》,2013年第10期。
(53)郑小强:《政府职能转变动力机制研究--系统动力学观点》,《上海行政学院学报》,2013年第3期。
(54)周家明:《论整体性政府的构建与领导力的提升》,《黑龙江社会科学》,2013年第2期。
(55)周占杰:《公民参与地方政府绩效评估的功能分析》,《商丘师范学院学报》,2010年第4期。
(1)影响政府职能转变实现的动因可细化为功能性效用动力、内源性自主动力、内生结构性动力和外源性促进动力,分别对应物理学意义上的牵引力系统(包括行政范式和管理水平)、推动力系统(包括经济、社会、技术、全球化等4个要素)、支撑力系统(涉及政治体制改革和经济体制改革)和自我更新力系统(涉及政府职能的自我扩张和自我收敛),4个子系统共同作用决定了政府职能转变实施效果。
(2)2013版CAF中总共有9个一级指标(criterion)和27个二级指标(sub-criteria),其中5项一级指标为“能动”(En-ablers)因素,即组织为达到绩效应做什么,4项一级指标为“结果”(Results)因素,指组织实际所取得的成果是什么。
(3)行政审批层级一体化改革,即将市、县两级地方政府行政审批职权深度整合,全面下放权限,实现审批层级扁平化、审批流程协同化,在规划设计、协同实施、持续改进等方面推进一体化改革。
(2)Bacala M.&Bibu N.,2013,“Considerations Regarding the Application of Management Tools in Public Institutions-CAF(Common Assessment Framework)in a Romanian Regional Context”,Revista De Management Comparat International,14(5),pp.746~754.
(3)Baraldi S.B.,2014,“Evaluating Results of Public Sector Reforms in Rechtsstaat Countries:The Role of Context and Processes in the Reform of the Italian and French Cultural Heritage System”,International Public Management Journal,17(3),pp.411~432.
(4)Borman W.C.&Motowidlo S.J.,1997,“Task Performance and Contextual Performance:The Meaning for Personnel Selection Research”,Human Performance,10(2),pp.99~109.
(5)Bugdol M.&Jarzebinski M.,2010,“The Possibilities of Applying the Common Assessment Framework Model in Service Quality Improvement”,Organizaciju Vadyba:Sisteminiai Tyrimai,(55),pp.41~53.
(6)Engel C.,2002,“Common Assessment Framework:The State of Affairs”,EIPA Scope,(1),pp.35~39.
(7)European CAF Resource Centre,2013,“CAF 2013:The Common Assessment Framework(CAF)Improving Public Organisations through Self-Assessment”.
(8)Goleman D.,Boyatzis R.,Mckee A.,2002,Primal Leadership:Realizing the Power of Emotional Intelligence,Harvard Business Press,Boston.
(9)Gollan P.J.,2005,“High Involvement Management and Human Resource Sustainability:The Challenges and Opportunities”,Asia Pacific Journal of Human Resources,43(1),pp.18~33.
(10)Greenwood R.&Hinings C.R.,1996,“Understanding Radical Organizational Change:Bringing Together the Old and the New Institutionalism”,Academy of Management Review,21(4),pp.1022~1054.
(11)Higgs M.,2003,“How Can We Make Sense of Leadership in the 21st Century?”,Leadership&Organization Development Journal,24(5),pp.273~284.
(12)Higgs M.&Rowland D.,2001,“Developing Change Leaders:Assessing the Impact of a Development Programme”,Journal of Change Management,2(1),pp.47~64.
(13)Ingraham P.W.&Donahue A.K.,2000,“Dissecting the Black Box Revisited:Characterizing Government Management Capacity”,Heinrich C.J.&Lynn Jr.L.E.,Government and Performance:New Perspectives,Georgetown University Press,Washington D.C.,pp.292~319.
(14)Ireland R.D.&Hitt M.A.,1999,“Achieving and Maintaining Strategic Competitiveness in the 21st Century:The Role of Strategic Leadership”,The Academy of Management Executive,13(1),pp.43~57.
(15)Kotter J.P.,1996,Leading Change,Harvard Business Press,Boston.
(16)Kotter J.P.,1999,John P.Kotter on What Leaders Really Do,Harvard Business Press,Boston,MA.
(17)Newbert S.L.,2008,“Value,Rareness,Competitive Advantage and Performance:A Conceptual-level Empirical Investigation of the Resource-based View of the Firm”,Strategic Management Journal,29(7),pp.745~768.
(18)Nutt P.C.&Backoff R.W.,1997,“Facilitating Transformational Change”,The Journal of Applied Behavioral Science,33(4),pp.490~508.
(19)Paauwe J.&Richardson R.,1997,“Strategic Human Resource Management and Performance:An Introduction”,The International Journal of Human Resource Management,8(3),pp.257~262.
(20)Wright P.L.,Kroll M.J.,Parnell J.A.,1998,Strategic Management:Concepts and Cases,Prentice Hall,New Jersey.
(21)毕新华、王磊、曹越:《信息化领导力对信息技术参与服务创新影响机理的实证研究》,《情报科学》,2015年第4期。
(22)陈天祥、李倩婷:《从行政审批制度改革变迁透视中国政府职能转变--基于1999~2014年的数据分析》,《中山大学学报(社会科学版)》,2015年第2期。
(23)陈小平、肖鸣政:《公共部门局处级领导领导力模型构建与开发实证研究》,《领导科学》,2011年第24期。
(24)陈尧:《西方参与式民主:理论逻辑与限度》,《政治学研究》,2014年第3期。
(25)洪银兴、曹勇:《经济体制转轨时期的地方政府功能》,《经济研究》,1996年第5期。
(26)胡宁生:《国家治理现代化:政府、市场和社会新型协同互动》,《南京社会科学》,2014年第1期。
(27)黄晓东、黄小钫:《地方政府创新与中国政治发展--以中国地方政府创新奖入围项目为分析对象(2000~2010年)》,《中共杭州市委党校学报》,2011年第2期。
(28)霍海燕:《中国公民社会影响政策过程的变量分析》,《郑州大学学报(哲学社会科学版)》,2011年第1期。
(29)贾俊雪、郭庆旺、宁静:《财政分权、政府治理结构与县级财政解困》,《管理世界》,2011年第1期。
(30)寇军、赵泽洪:《基于提升领导力背景下的行政组织文化建设》,《重庆理工大学学报(社会科学版)》,2010年第4期。
(31)郎友兴、喻冬琪:《公民参与能否带来治理绩效?--以温岭市为例》,《中共浙江省委党校学报》,2014年第6期。
(32)劳伦斯·克雷曼:《人力资源管理:获取竞争优势的工具》,机械工业出版社,1999年。
(33)李瑛、杜逢明:《通用评估框架的价值理念--基于组织学角度的分析》,《兰州学刊》,2010年第1期。
(34)刘佳、马亮、吴建南:《省直管县改革与县级政府财政解困--基于6省面板数据的实证研究》,《公共管理学报》,2011年第3期。
(35)刘旭涛、纵向东:《欧盟国家公共部门通用评估框架评介》,《国家行政学院学报》,2005年第6期。
(36)孟天广、杨明:《转型期中国县级政府的客观治理绩效与政治信任--从“经济增长合法性”到“公共产品合法性”》,《经济社会体制比较》,2012年第4期。
(37)孙迎春:《欧洲通用绩效评估框架的发展及启示》,《国家行政学院学报》,2006年第6期。
(38)汤摇梅、卜摇凡:《论现代国家治理体系中的政府权力配置与运作》,《探索》,2014年第1期。
(39)唐兴军、齐卫平:《治理现代化中的政府职能转变:价值取向与现实路径》,《社会主义研究》,2014年第3期。
(40)万如意:《对中国政府职能转变的定量观测--以财政支出结构为视角》,《现代经济探讨》,2011年第2期。
(41)汪智汉、宋世明:《我国政府职能精细化管理和流程再造的主要内容和路径选择》,《中国行政管理》,2013年第6期。
(42)王飞绒、陈文兵:《领导风格与企业创新绩效关系的实证研究--基于组织学习的中介作用》,《科学学研究》,2012年第6期。
(43)王琦玮、马亮、吴建南:《中国地方政府绩效评估工具的现状与未来--基于德尔菲法的研究》,《情报杂志》,2009年第10期。
(44)吴建南、陈妮:《探索政府管理的“黑箱”:管理能力对政府绩效的影响分析》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》,2006年第2期。
(45)吴明隆:《结构方程模型--AMOS的操作与应用(第2版)》,重庆大学出版社,2010年。
(46)熊小平、傅小随、龚家瑞:《公共服务卓越绩效体系:行政管理痼疾的系统性治疗方案--对深圳市龙岗区政府整体性导入CAF的理论解析》,《中国行政管理》,2011年第2期。
(47)徐碧琳:《网络组织核心企业领导力与网络组织效率关系研究》,《经济与管理研究》,2011年第1期。
(48)燕继荣:《变化中的中国政府治理》,《经济社会体制比较》,2011年第6期。
(49)余玮、张思复、贺茫、段鹰:《企业流程运行效率相关因素分析》,《重庆大学学报(自然科学版)》,2003年第1期。
(50)约翰·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,中国人民大学出版社,2005年。
(51)张劲松、朱勃勃:《流程再造:地方服务型政府构建的路径》,《领导科学》,2013年第8期。
(52)张婧、段艳玲:《市场导向组织变革的动力机制研究》,《科研管理》,2013年第10期。
(53)郑小强:《政府职能转变动力机制研究--系统动力学观点》,《上海行政学院学报》,2013年第3期。
(54)周家明:《论整体性政府的构建与领导力的提升》,《黑龙江社会科学》,2013年第2期。
(55)周占杰:《公民参与地方政府绩效评估的功能分析》,《商丘师范学院学报》,2010年第4期。
(1)影响政府职能转变实现的动因可细化为功能性效用动力、内源性自主动力、内生结构性动力和外源性促进动力,分别对应物理学意义上的牵引力系统(包括行政范式和管理水平)、推动力系统(包括经济、社会、技术、全球化等4个要素)、支撑力系统(涉及政治体制改革和经济体制改革)和自我更新力系统(涉及政府职能的自我扩张和自我收敛),4个子系统共同作用决定了政府职能转变实施效果。
(2)2013版CAF中总共有9个一级指标(criterion)和27个二级指标(sub-criteria),其中5项一级指标为“能动”(En-ablers)因素,即组织为达到绩效应做什么,4项一级指标为“结果”(Results)因素,指组织实际所取得的成果是什么。
(3)行政审批层级一体化改革,即将市、县两级地方政府行政审批职权深度整合,全面下放权限,实现审批层级扁平化、审批流程协同化,在规划设计、协同实施、持续改进等方面推进一体化改革。